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注册税务师立法迫在眉睫

| 2020-06-26

  经过20多年的发展,我国注税行业已经成为完善市场经济体制、深化税收征管改革、优化纳税服务体系、提高说法遵从度的一支重要的专业化服务的社会力量,是仅次于律师和注册会计师的全国第三大经济鉴证类专业服务行业。然而,由于起步较晚、干扰因素多等原因,这支以税法为根基、以税收为标的、以征纳为对象的专业服务队伍却没有专门法律支撑,致使本该顺利快速发展的注税行业受到影响和制约。因此,加快注册税务师立法,以解决行业法律缺失、明确法律地位、确保科学发展,已迫在眉睫。

  一、注税行业在市场经济中的重要作用不可或缺
  —注税行业在市场经济体制不断完善中初具规模,成为社会主义市场服务体系和税收征管体制的重要组成部分。
  作为社会主义市场经济和税收改革发展的产物,我国注税行业是随着市场经济体制、税收征管体制和纳税服务体系的不断完善而逐步发展起来的。从1992年《税收征收管理法》授权税务代理,到1996年注册税务师资格制度建立,从《注册税务师资格制度暂行规定》出台,到《注册税务师管理暂行办法》颁布,我国注税行业经过试点、清理整顿、脱钩改制、资格确立、规范发展等20多年的发展历程后,进入了快速、健康发展的崭新时期,行业初具规模,综合实力显著增强。据2013年底统计,全国有118402人考取了注册税务师资格,其中在税务师事务所执业的38671人;全行业有税务师事务所5193家、从业人数101853人;全行业营业收入超过131亿元。从行业规模、从业人数和营业收入等指标来看,注税行业已经成为我国第三大经济鉴证类专业服务行业,在社会主义市场服务体系占有重要位置,是一支促进纳税人依法诚信纳税、构建和谐税收环境、推动社会主义税收事业科学发展的不可或缺的专业服务和社会管理力量。

  —注税行业在服务社会经济发展、服务纳税人、服务国家税收事业等方面做出了突出贡献。
  近10年来,全国注税行业不仅累计为全国2000多万纳税人次和全国税务机关提供了涉税服务,而且服务对象还扩展到税务机关等政府部门和社会团体。税务机关在涉税鉴证、纳税评估、税务稽查、税源调查、纳税人信用评定、“营改增”等工作中,通过政府采购方式借助注册税务师专业服务,成效显著;科技、财政、人保、司法等政府部门,在高新技术企业认定、财政资金支出绩效评价、社保工资总额审计、涉税司法鉴定等工作中,采用注册税务师的专业服务,效果明显。而且在服务范围和内容上都有突破性进展,已经由最初的税务代理事项,扩展到涉税鉴证、税务咨询、纳税筹划、申报准备、税务培训等高端业务领域。尤其是服务纳税人和服务税收事业的效果十分突出。仅2010年至2012年,注册税务师在执行企业所得税汇算清缴涉税鉴证服务中,净调增应纳税额9363亿元。数据充分说明,注册税务师在开展涉税鉴证等专业服务中,不仅维护了纳税人的合法权益,更保护了国家的税收利益,为提高征管质效、降低征纳成本,提高税法遵从、降低税务风险,做出了积极贡献。

  —注税行业在市场经济发展中发挥着不可或缺的作用,依法规范注税行业发展,是完善市场经济体制的必然要求。
  理论和实践都表明,注税行业的职能作用、执业原则与市场经济的制度要求相契合,其在完善市场经济体制中自然、直接和有效地发挥着不可或缺的职能作用。因此,在完善市场经济体制、全面深化改革的形势下,依法培育和规范注税行业发展,激发活力,有利于延伸政府服务、增强社会自律、完善市场体制,同时也能够预防政府失灵和市场失灵,是加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、创新社会治理体制、建设现代税收管理体制极其重要的举措和途径。

  契合市场经济是法治经济的特点,注册税务师在坚持依法执业原则中,以税收法律为准绳,用优质高效的服务保证了各项税收法律法规政策的正确贯彻和执行,既维护了国家税法的尊严,又维护了纳税人的合法权益和国家税收利益,在完善市场经济法规体系、优化依法治税环境、提高社会税法遵从度等方面发挥了重要作用。

  契合市场经济强调社会信用的要求,注册税务师在坚持诚信经营原则中,以优化专业服务为抓手,用优质高效的服务赢得纳税人、税务机关和社会的信任,为构建和谐的征纳关系、增强纳税人诚信纳税意识,营造优良的社会信用环境,促进社会发展和文明进步做出了积极贡献。

  市场经济需要完善的社会管理体系,而注税行业是具有专业化服务能力的社会组织,直接服务于广大纳税人和税务人员,是沟通征纳的桥梁、联系税企的纽带,在创新社会管理、加强社会治理、激发社会活力、构建和谐社会、优化税收环境等方面发挥出不可或缺的作用。

  市场经济需要健全的现代税收征管体制,而现代税收征管体制应由三大环节构成,即以政府组织为代表的征税环节、由纳税人组成的纳税环节和以涉税服务组织为主的中介环节。三大环节必须统筹规划、协调发展、缺一不可,发挥合力作用。注税行业作为税收征管链条中的重要环节和深化征管改革、提高征管质效的有生力量,在建立健全现代税收征管体制中更是不可或缺。

  国内外的实践都证明,涉税专业服务组织的发展与成熟是现代征管体制的重要标志,是宏观调控和市场调节相结合中不可缺少的环节,具有政府行政管理不可替代的作用。因此,必须加快立法进程,保障注税行业等涉税专业服务组织健康有序发展。

  二、注税行业专业化服务的特殊性需要立法保障
  注税行业不是一般意义上的市场中介行业,而是具有涉税服务和涉税鉴证双重职能的专业化服务行业,其提供的专业服务直接关系国家税收利益和公共利益,牵扯税收征管运行链条,决定纳税服务质效。从注税行业的职能作用、服务对象、素质要求等方面看,其具有许多区别于一般性服务行业的特殊性,要求注册税务师执业需要具备特殊信誉和特殊技能。因此,需要设置一定的资质和市场准入条件,以确保注税行业健康发展和涉税服务市场规范运行。

  —涉税专业化服务直接关系公共利益和社会公信力,要求注册税务师执业需要具备特殊信誉,应立法设定市场准入。
  税收问题直接关系到国家安全、社会稳定,更关系到党的执政地位,既是经济问题,更是宪法关系领域的政治问题。与此相呼应,涉税专业服务尤其是涉税鉴证业务,直接关系到国家税收利益和纳税人的公众利益,政策性强,质量要求高,要求从事这项业务的人员和机构必须具备特殊信誉,严格依法、守信,秉持独立、公正,以确保税法严肃性和行业公信力。因此,对涉税服务市场必须加强事前、事中和事后的行政监督与管理,而有效的监管依赖于法律法规的完善。通过立法,明确注册税务师及其税务师事务所的法律地位、准入条件和执业资质等,是扎紧篱笆墙、开正门堵邪门、防范于未然最有效的监管。

  众所周知,我国政府对于经济鉴证类业务一直实行市场准入,规定经济鉴证业务只有经济鉴证类专业服务机构承担。由注册税务师组成的税务师事务所属于经济鉴证类专业服务机构,这在2000年脱钩改制前就得到政府认可;脱钩改制后,政府依旧对其按照经济鉴证类专业服务的性质进行管理。有鉴于此,国家税务管理部门在放开涉税服务业务的同时,也明确规定:涉税鉴证业务只有具备注册税务师执业资质、纳入行业监管的注册税务师及其税务师事务所才能承担。其他服务机构如果从事涉税鉴证业务,必须具备注册税务师执业资质,成立税务师事务所,纳入税务机关和注册税务师行业监督管理。这种对涉税专业服务业务实行分类管理、放管结合、宽严相济的做法,既符合依法治国国策和国家法规政策,又适应依法治税要求和涉税专业服市场实际需要,也得到其他专业服务行业的认可,形成了社会共识。国际“四大”会计公司和注会行业前10家内地大型会计师事务所都成立了各自的税务师事务所,专司涉税鉴证和涉税服务业务。社会上一些税务咨询、税务筹划公司等也纷纷易名更张,纳入注税行业管理。因此,实事求是地认识和对待注税行业及涉税专业服务组织,对涉税专业服务市场实行放管结合、宽严相济的分类管理,对确保注税行业健康发展、税收事业兴旺发达、市场经济健全完善是极其必要的正确选择。

  —涉税服务是一个独立的专业领域,要求注册税务师执业必须具备特殊技能,应借鉴注册会计师、律师的法律管理原则,实行执业资质管理制度。
  涉税专业服务是一个独立的专业领域,既不同于注册会计师,也不同于律师。三个行业的主要区别在于确定重要性的标准不同:注册会计师强调经营决策有用性,律师强调法律秩序运行有用性,注册税务师强调税收征纳运行的合法性。

  与注册会计师比。注册会计师的财务报表鉴证,解决的是经营决策有用性问题,属于民法领域的私法问题。注册税务师的鉴证业务和咨询业务,解决的是税收征纳运行的合法性问题(执法秩序、纳税秩序、救济秩序),属于宪法、行政法领域的公法问题。注册税务师与注册会计师的执业技术,都具备一个共同特点—计量属性的技术特点。二者在技术上的不同点主要表现在证明技术上:一是证明标准不同,注册会计师适用民法的高度盖然标准,注册税务师适用行政法和刑法的确信无疑标准;二是行为结果评价内容不同,注册会计师主要是关注会计处理行为的合理性评价,注册税务师主要关注税务处理行为的合法性。

  与律师比。律师的法律服务,解决的是法律秩序运行有用性问题,注册税务师的涉税专业服务,解决的是税收法律秩序运行有用性问题。注册税务师与律师的共同点,主要是纳税争议处理程序相同。二者的不同点:一是纳税争议事项以外的其他税务事项,律师较少提供服务,如税务登记、税务申报、税款征收等有关的涉税鉴证业务;二是税法相对于其他法律最大的技术特点是计量属性。在税收争议以外的行政诉讼和刑事诉讼当中,计量属性的技术特点并不突出。这是在技术方法上区别律师执业技术的一个重要特征。

  同时还要看到,涉税鉴证等涉税专业服务政策性极强、事项复杂、风险大,专业性要求高。精通税法和税收知识并能依法解决涉税问题,是对注册税务师的根本要求。同时,作为一个合格的执业注册税务师,还要熟知和掌握会计知识、法律知识、国际法知识、企业经营管理知识等。因此,对于涉税鉴证等涉税专业服务,注册税务师及其税务师事务所具有得天独厚的优势,其他非专业人员和机构是难以胜任和替代的。

  鉴于涉税服务是一个独立的专业领域,必须具备特殊技能,鉴于注册税务师与注册会计师、律师的执业技术特点的相近性和执业专业特点的独立性,在市场监管上应当借鉴注册会计师、律师的法律管理原则,在立法中进一步明确税务师事务所设立审批制度和执业人员执业准入制度。

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