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“税收法定”应有时间表

| 2020-08-29

  十八届三中全会明确提出要落实税收法定原则的改革任务。十二届全国人大二次会议发言人傅莹明确表示,全国人大将加快落实“税收法定”原则。对于当前社会上广泛关注的房地产税、环境保护税等税种的立法工作,全国人大正在研究推进中,并将注意广泛听取社会各方面的意见。这是中国最高权力机关首次回应税收法定问题。

  所谓税收法定原则,是指由立法者决定全部税收问题,如果没有相应法律作前提,政府则不能强行征税,公民也没有纳税的义务。

  税收法定的核心在于“法”,此处的“法”仅指狭义的法律,即由最高立法机关(全国人大及其常委会)通过立法程序制定的法律文件,而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。有了法律,缴税的时候,税种、税额、缴税程序都有法可循。

  但我国目前的税制恰恰与这个原则不符。据傅莹介绍,现在中国有18个税种,其中只有3个是全国人大立法征收的,分别是个人所得税、企业所得税和车船税,其他15个税种,全是国务院在获得全国人大授权后,通过制定暂行条例来征收的。

  征税立法权回归人大,是将权力关进笼子的需要,也是保护公民、企业和机构合法产权的需要,是“法治中国”的必经步骤,也是体现“程序正义”的一个途径。然而,在很长的时期内,国人对这个概念十分陌生。去年,随着全国人大代表赵冬苓联名31位人大代表提出征税权应收归全国人大的议案,很多人第一次发现,原来18个税种中仅3个是由全国人大审议立法的。

  随着改革的深化,这种由政府机构决定征税的做法,与“依法行政”的潮流相抵触。在实践中,负面结果也很突出,尤其是地方征税大都依据政府条例,为人为干预留下了空间。如,某项税率初拟3%,但某领导一拍脑袋就变成5%,随意性很强;一些地方为了招商引资,竞相以“优惠税率”甚至免税相比拼,破坏了全国统一市场公平竞争的准则。

  落实收税法定原则,必须尽快制定路线图和时间表,由全国人大常委会收回1985年税收立法授权,并对现有税种进行整理,尽快通过立法程序确立为法律,或者进行通盘整合,把目的不明确、作用不大或是有重合的税种,或者合并或者直接取消;对社会热议的房地产税、环境税等,如果认为确有必要,则一开始就应纳入到由全国人大或其常委会立法的渠道。

  这在操作上并没有太大的难度,有的人士提出在本届政府任期内完成,就可以考虑。

  需要强调的是,重新通过立法确定税收,并不意味着对已经行之多年的现有税种进行大幅度的删减或其他变更。除非现有税种被公认造成国民不堪负担。当然,在审议过程中,如果多数人都认为现有税种和税率确有变更必要的话,那也完全有权力去进行变更。这同样是税收法定原则应有之义。重申立法程序,追求的是“程序”本身,强调的是全国人大在未来税收立法中的主体地位。

  同时,为了维护现有税制的稳定,全国人大在修订授权的同时,可以将税法实施细则授权国务院制定,使国务院在税收立法上保持一定的灵活性,有利于与现状衔接;其次,规定税收政策和税制的重大调整应向全国人大报告。

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